工商時報 陳傑鳴
內政部近日提出《都市更新條例》修正草案，聚焦建立自主都更全案管理機制、放寬容積獎勵上限至1.5倍，並研議稅負減免；台北市則公告劃定93處都市更新地區，總面積達1,214公頃，規模遠高於過往。從中央到地方，對於都更推動，政策面可謂全面鬆綁、火力全開。
然而，相對於官方動作頻頻，都更實際量能卻一直低迷不振，政策期望與實務之間的落差，也讓「大都更時代」的真實進展，浮現出更多值得檢視的結構性問題。目前台灣都更推動為什麼這麼難？有哪些斷點？未來該怎麼解決才能克服？
一、政策利多齊發，卻難轉化為實際供給
台灣目前面臨人老、屋老的雙困境，全台屋齡30年以上的老屋，到去年底高達約554萬宅，占住宅存量逼近6成。從制度面來看，政府近年對老屋更新與重建的支持力道可說前所未見，不僅強力推動「審查速度快、整合門檻低、獎勵明確」的危老重建，中央也修法試圖透過提高容積獎勵、簡化審議流程，降低開發門檻來解決自主都更缺乏專業整合機制的問題，而且，地方政府更進一步透過大規模劃定更新地區，試圖帶頭「擴大母體」，讓更多區域具備都更條件與機會。
不過，相對政府的大力推動，根據內政部統計，自1998年11月11日立法公佈「都市更新條例」以來，至今都更總核定件數僅1291件，近五年每年核定件數都不到百件，而且，除都更卡關，推動門檻較低的危老重建目前也面臨寒冬，以台北市來說，危老重建核定件數自2020年達到299件高峰後，便一路走跌，2025年全年僅剩76件，為近年最低；今年前兩個月更僅核定4件，相較2021年同期的43件，核定量更已不到十分之一。
雖然政府指出，近年都更報核件數有所成長，台北市都市更新處更在2025年曾言，相較過去八年，2023~2025年、近三年都更重建報核案件數已達353案，年平均報核量高達117件，為過去8年的2.3倍，更占六都總和近6成，居全國之冠，但這樣的件數量，相對於龐大亟待更新的老屋，仍是杯水車薪，而且，真正能通過審議、進入實質開發階段的案件仍有限。
以上數據都反映出一個關鍵現實，老屋更新並非單純的制度問題，而是涉及整合、資金、時間與風險的複合型工程。政策可以降低門檻、增加誘因，卻難以直接解決過程中的不確定性與高交易成本，使得「制度已鬆、供給未起」成為當前最明顯的矛盾。
二、門檻降低仍卡關：都更最大阻力在「人」
拆解目前都更推不動的核心原因，專家指出「人」仍是最難突破的關卡，即使政府持續下修同意門檻、擴大更新地區，實務上仍需面對住戶整合的高度複雜性。
屋比房屋總經理葉國華表示，台灣住宅結構長期以自有為主，加上老屋持有成本低，不少住戶早已無貸款壓力，對於是否參與都更或是老屋重建缺乏迫切性，尤其在高齡化社會下，年長住戶普遍傾向維持現狀，對搬遷、重建期間的安置安排及未來分回條件存有高度不確定感，使整合難度進一步提高。
此外，產權細分也是重要障礙，許多老舊社區存在繼承未分、共有持分複雜等問題，即使多數住戶同意，仍可能因少數意見分歧而延宕整體進度，這也導致不少都更案整合期動輒5至10年，甚至更長。
換言之，即便制度持續鬆綁，但在缺乏有效整合工具與誘因設計下，都更仍難脫離「卡在人」的結構困境，政策改善與社會行為之間，仍存在明顯落差。
三、對建商來說：都更報酬與風險控管不敵重劃區
除了住戶端的整合困難，供給端的開發意願同樣影響都更推動速度，近年在市場環境氛圍下，建商對都更案的態度也很難轉為積極。
中信房屋研展室副理莊思敏就指出，相較於重劃區或新開發區域，都更案普遍具有開發期長、成本結構不確定、審議流程複雜等特性，從整合住戶、取得同意，到送件審查、核定動工，整體時程往往拉長至數年以上，期間還需承擔營建成本上升、利率變動及市場景氣波動等風險，特別當成本增加與房價下跌時，隨建商利潤空間壓縮，還可能讓案子推動產生變數，導致地主與建商信任斷裂，讓老屋更新風險增加。
以危老重建來說，雖然申請門檻低、開發整合期間相對都更時間短，但近年隨時程容積獎勵告終、營建成本高漲與房價反轉下跌的三大利空匯聚下，如今也陷入推動卡關的困境，更何況是難度更高的都更，自然更不容易有所成果。
反觀重劃區開發，莊思敏表示，土地取得相對單純，開發節奏可控，且預售市場操作空間較大，使資金周轉效率更高，在目前資金成本上升與市場變數增加的環境下，建商自然傾向選擇報酬較穩定、風險較低的開發模式。
這也形成當前一個結構性現象，即使政策鼓勵都更，市場資金卻未必願意進場，導致都更長期難以成為主流供給來源，進一步壓抑整體推動速度。
四、當前制度設計偏向「鼓勵參與」 缺乏政府積極介入與資金資源支持
另外，目前地方政府大規模劃定更新地區，象徵政策企圖心的提升，但實務上，「劃區」與「實際推動」之間仍存在明顯落差。
以台北市來說，雖然都更案件量長期居全台之冠，累計案件數遠高於其他縣市，且近年透過政策工具持續推升報核量，但真正進入核定並動工的案件數量仍不多，不少案件停留在初期整合或審議階段，未能有效轉化為市場供給。
而會有這樣的結果，莊思敏指出，問題關鍵在於「最後一哩」的推動機制仍不足，包括專業整合機構角色尚未普及、金融支持工具不夠完整或仍不夠，以及公辦都更比例仍偏低，皆使案件難以順利跨越從規劃到執行的門檻。
她指出，當前政府制度設計仍偏向「鼓勵市場參與」，但在高複雜度與高風險特性下，若缺乏更積極的政府介入與資金資源支持，多數案件仍可能停留在紙上規劃階段，難以真正落地。
五、解方在哪？從「市場驅動」走向「制度主導」才是關鍵
面對都更長期「推不動」的結構困境，葉國華表示，未來政策若要真正突破瓶頸，關鍵在於從過去仰賴市場自發，轉向更具主導性的制度設計。首先，可強化公辦都更角色，加強政府或公股機構主導整合的力度，降低住戶與建商之間的協商成本，同時縮短整合時間；其次，應建立更完整的金融支持機制，如提供低利融資、風險分擔工具，降低開發初期的不確定性。
此外，推動專業「全案管理機構」制度落地，也將是提升效率的重要關鍵，透過第三方專業整合，補足目前民間整合能力不足的缺口。最後，在稅制面若能進一步明確化誘因，例如針對參與都更住戶與開發方提供更具體的減稅措施，也有助提升參與意願。
葉國華指出，都更的核心不在於「是否推動」，而在於「如何讓它真正發生」，當制度能有效降低不確定性、提高參與誘因，並由政府適度承擔整合與風險角色，「大都更時代」才有機會從政策口號，轉化為可持續的城市更新動能。
